RETOUR SUR 50 ANNEES DE PROGRAMMATION MILITAIRE

Les derniers développements dans la résolution du conflit ukrainien et l'agitation autour d'une menace russe envers l'Europe ont relancé l'idée d'un réarmement massif des pays du Vieux Continent. En France, à côté des va t'en guerre de plateaux télé, la situation a favorisé la (ré) apparition de plusieurs responsables politiques pour fustiger les budgets actuels et appeler au réarmement de notre pays, oubliant au passage pour certains d'entre eux que la situation actuelle est la conséquence de leur action quand ils étaient aux affaires. Loin de faire un procès ad hominem, Blablachars a fouillés les archives pour vous livrer un rapide historique des dix dernières Loi de Programmation Militaire (LPM). Cet exercice, n'a pas pour objectif d'alimenter des polémiques plus ou moins stériles mais bien de permettre à chacun de se forger une opinion. 

 

Si la pratique remonte aux années 1960, Blablachars a choisi de démarrer son survol par la LPM couvrant la période 1977-1982. Définissant des objectifs ambitieux, elle confirme pour l'armée de terre l'acquisition d'AMX 10RC et de VAB et lance d'importants programmes de défense. Son exécution se heurte cependant aux chocs pétroliers de 1973 et de 1979 et à la politique d'austérité instaurée dans laquelle le budget de la défense devient la variable d'ajustement. En dépit de ces difficultés, l'armée de terre retrouve ses équipements, voit ses conditions de vie améliorées tout comme le moral de ses hommes et femmes. 

Remise du premier AMX 10 RC au 2ème Régiment de Hussards par Yvon Bourges, Ministre de la Défense

Il faut attendre 1984 pour voir la LPM suivante se mettre en place, F. Mitterrand ayant décidé après son élection en 1981 de laisser s'achever la LPM en cours. Après une année de rattrapage en 1983 liée aux trois dévaluations et la crise économique, la LPM 1984-1988 est mise en oeuvre. Plusieurs programmes concernant les forces conventionnelles figurent dans cette LPM comme le Leclerc ou encore la création de la Force d'Action Rapide (FAR). Cependant cette LPM inaugure également une pratique appelée à se renouveler, le renvoi de la plus grande partie des réalisations prévues aux trois dernières années budgétaires de la période considérée. Celles-ci représentent 84,6% du total des projets inscrits en programmation. Cette LPM qui se révèle être une "véritable impasse financière" selon les parlementaires est impossible à tenir, ce qui entraîne en 1987 le vote d'une nouvelle LPM. 

Prototype du Leclerc

Celle-ci doit s'étendre sur la période 1987-1991 et ne porte que sur les crédits d'équipements avec la livraison à l'armée de terre de 1000 chars, 8000 blindés, 500 hélicoptères et 500 pièces d'artillerie. Cette LPM voit pour la première fois le budget de la Défense bouclé grâce à des fonds de concours provenant de la cession d'immeubles et/ ou de terrains. Cette pratique fragilise son exécution qui souffre également de réductions, d'étalements et d'annulations de programmes. Cette LPM qui a engagé les programmes Rafale et Leclerc n'est pas appliquée par la majorité issue des élections de 1988, la fin de la guerre froide suspend son exécution, pour la seconde fois dans l'histoire des LPM. 

C'est en 1990 que débute la LPM suivante, qui doit normalement s'étendre jusqu'en 1993 et vise à mettre en oeuvre le plan "Armées 2000." Bien que Paris soit relativement réticent à une baisse brutale des dépenses militaires, la précarité des finances publiques (déjà) a rapidement raison de ces bonnes intentions et conduit à l'abandon de la LPM au bout de quelques mois en raison du décalage entre les prévisions et le cout de la guerre du Golfe. L'actualisation de la LPM prévue en 1991 n'a pas lieu et en 1992 et 1993 le ministère de la Défense supporte à lui seul 1/3 des annulations budgétaires, la LPM est suspendue pour la troisième fois consécutive. 

En 1995, pour la première fois, l'élaboration de la LPM 1995-2000 est précédée de la rédaction d'un Livre Blanc sur la défense qui est publié en février 1994. Alors que la LPM fait du maintien de la conscription une des bases de notre système de défense, J. Chirac  élu en 1995, annonce en 1996 la suspension du Service National et la professionnalisation des armées. Cette décision signe la mort prématurée de la LPM en cours en même temps qu'elle met en place un nouveau format pour les armées. Le plan horizon 2015 adopté en juillet 1996 prévoit de faire passer l'armée de terre de 127 à 85 régiments tandis que le décrochage entre objectifs fixés et réalités budgétaires est amplifié par la politique de réduction des déficits publics, mises en oeuvre dans le cadre du futur passage à l'Euro. Une nouvelle LPM s'avère nécessaire. 

La Loi de Programmation Militaire 1997-2002 est une LPM de refondation qui vise à bâtir "une armée plus ramassée, mieux équipée et adaptée aux actions hors du territoire national." Pour cela, elle prévoit une réduction de 36% du format de l'armée de terre (19% pour la Marine et 25% pour l'AAE), une réduction des parcs et une baisse de 20% des crédits de fonctionnement. Elle est une des rares lois qui parvient à son terme, même si son exécution se révèle partielle avec un taux d'exécution de 91%. Plusieurs programmes sont annulés ou réduits comme le Leclerc en raison du cout des OPEX qui impose des ponctions sur les crédits d'investissement (-13 milliards d'euros) au profit du fonctionnement mais aussi en raison du cout sous-estimé d'une armée de métier.

Dans la LPM suivante, devant couvrir la période 2003-2008, les crédits de fonctionnement ne sont pas pris en compte et les crédits d'équipements augmentent de 1.4 milliards d'euros. Les effectifs militaires et civils baissent dans le cadre de la consolidation de la professionnalisation tandis que le contrat opérationnel de l'armée de terre prévoit l'engagement de 50 000 hommes dans le cadre de l'Otan ou de 20 000 homme simultanément sur plusieurs théâtres. Pour la première fois, une LPM fixe des normes quantitatives annuelles de préparation opérationnelle, ainsi qu'un contrôle des dépenses à l'euro près en accord avec l'esprit de la Loi Organique de Loi de Finances (LOLF) et dans le cadre du respect des critères de Maastricht. Ce renforcement du contrôle de Bercy sur les finances du ministère de la Défense n'empêche pas la LPM de ne pas atteindre ses objectifs. Le cout des nouveaux équipements mal évalué à l'origine entraine des retards et oblige à prolonger les équipements existants en dépit de leur usure accélérée sur les théâtres d'opérations extérieures. Des besoins capacitaires nouveaux non prévus comme le Caesar, sont financés en cours d'exécution tandis que le financement des OPEX impose l'annulation de 2,1 milliards d'euros de crédits d'équipements. 

Précédée par la publication en juin 2008 d'un livre blanc, la LPM pour les années 2009-2014 est considéré par de nombreux observateurs comme un véritable plan social pour les armées. En dépit de la priorité accordée aux équipements qui se traduit par de nombreuses commandes (VBCI, Félin) le MinDef devient le premier contributeur à la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) avec une réduction de 54000 postes dont 75% portent sur l'administration et le soutien. La création des Bases de défense (BdD) permet de réaliser 1.7 milliards d'euros d'économies entre 2008 et 2013. Le sous-dimensionnement de ces fonctions et la réduction des crédits qui leurs sont alloués imposent de facto une réduction des dépenses de fonctionnement et désorganise de façon durable le fonctionnement du Ministère. Fin 2011, l'écart entre programmation et exécution est de 1.3 milliards d'euros, le cout des Opex est supérieur aux prévisions tandis que l'absence d'exportations du Rafale oblige le Ministère à augmenter les commandes nationales. L'incertitude pesant sur les ressources s'ajoute à ces éléments rendant la trajectoire fixée par la LPM impossible à tenir, sa mauvaise exécution entraine un report de charges de 3.45 milliards d'euros, pratiquement le double de celui de 2008. En revanche, les objectifs de suppression d'emplois sont atteints même si les errements et difficultés de pilotage diminuent le montant des économies prévues. La création de la base française aux Émirats Arabes Unis est décidée en 2009. 

La LPM suivante qui doit couvrir les années 2014-2019 prévoit de poursuivre les réductions, est précédée pour la troisième fois d'un livre blanc publié en février 2013. La LPM prévoit une stabilisation des crédits jusqu'en 2016, avant une remontée "progressive et modérée" à partir de 2017. les Opex sont financées à hauteur de hauteur de 450 millions d'euros, les éventuels surcouts étant pris en charge par un financement interministériel. Une actualisation de la LPM est prévue en 2015 ainsi que plusieurs mesures de sauvegarde et de contrôle visant à assurer une bonne exécution de la loi. A côté de ces dispositions techniques, les objectifs de la LPM demeurent avec une diminution des effectifs fixée à 33675 postes dont 26200 postes militaires sur la durée de son exécution. En dépit de ces réductions annoncées, les armées doivent être en mesure de renforcer les Forces de Sécurité Intérieure (FSI) avec un maximum de 10 000 hommes. L'actualisation de la LPM prévue en 2015 est marquée par les attentats qui ralentissent la déflation des effectifs initialement envisagée avec une réduction atténuée de 18750 postes dont 11000 postes pour la seule Force Opérationnelle Terrestre (FOT). En dépit des circonstances, la baisse des effectifs se poursuit entre 2015 et 2019 avec 6918 postes supprimés pour atteindre la cible de 261160 hommes prévue par le MinDef qui poursuit le mouvement de baisse initié par les LPM précédentes. Les crédits d'équipements augmentent de 3,8 milliards d'équipement tandis que les premières exportations de Rafale font passer les ressources de 158 à 162 milliards d'euros dont 0.93 milliards d'euros de ressources exceptionnelles contre 4,3 milliards initialement prévus. Cette LPM est relativement bien exécutée avec un déficit final de 2,1 milliards d'euros. En juillet 2017, l'annulation de 850 millions de crédits du programme 146 "Équipement des forces" qui devient une variable d'ajustement provoque la démission du Général de Villiers. La commande de Griffon dépourvus de tourelleau téléopérés est une autre conséquence de cette annulation,  situation confirmée en 2020 par le Général Burkhard au cours d'une audition à l'Assemblée Nationale, devant laquelle il reconnait que "les 1.872 Griffon du programme Scorpion sont commandés avec un taux d’équipement de 75 % jusqu’en 2025, puis de 50 % au-delà." La réduction des cibles des programmes entraine une augmentation des couts unitaires et de leur cout total ainsi que le versements d'intérêts moratoires, imposant le recours à des achats sur étagères et à l'utilisation de solutions palliatives souvent couteuses.  

 

C'est une Revue Stratégique de Défense et Sécurité qui précède la LPM 2019-2025 qui doit marquer un "sursaut budgétaire" selon les termes de Christian Cambon, Président de la Commission des Affaires Étrangères et de la Défense du Sénat qui s'inquiète du contraste entre le diagnostic réalisé et l'état des forces. Le vote de cette LPM rencontre une vive opposition parlementaire en raison du report au quinquennat suivant de 2/3 des efforts financiers prévus, un accord trouvé en Commission Mixte Paritaire autour d'une révision en 2021 permet d'obtenir le consensus nécessaire au vote. 197.3 milliards d'euros de crédits de paiement sont prévus entre 2019 et 2023 avec une augmentation de 1.7 milliards d'euros par an jusqu'en 2022 et de 3 milliards d'euros à partir de 2023. Cette LPM veut porter l'effort de défense à 2% du PIB avec la création de 6000 postes avec une priorité donnée aux domaines "connaissance et anticipation" et "prévention." Les ambitions de projection sont revues à la baisse avec l'objectif de 15000 soldats au sein d'une coalition tandis que les provisions Opex prennent en compte l'augmentation de l'usure des matériels, leur éventuel surcout étant assuré par un financement interministériel. Cette LPM dite à "hauteur d'homme" fait effort sur l'entrainement, la préparation opérationnelle, l'équipement individuel et l'entretien programmé des matériels financé à hauteur de 4,4 milliards d'euros. Si le remplacement des véhicules du segment médian permet de débuter le retrait d'engins vieux de quarante ans, dès 2018 le financement des équipements est amputé de 404 millions d'euros pour alimenter le surcout des Opex dont le financement interministériel est supprimé.  L'actualisation de 2021 qui donne lieu à des débats, n'empêche pas la Cour des Comptes de considérer en 2022 que "pour la première fois en deux décennies, la mise en oeuvre de la LPM a été conforme à sa programmation." En 2023 l'augmentation de 3 milliards est adoptée dans la Loi de Finances, tandis que le budget de 32.3 milliards d'euros en 2017 est porté à 43.9 milliards d'euros en 2023, atteignant les 2% du PIB. 

la LPM actuelle sera probablement impactée par les développements actuels autour du conflit en Ukraine, avec une cible rehaussée qui pourrait voir le budget de la Défense sensiblement augmenté dans les années à venir.